INTRODUCCION
El presente trabajo va encaminado, a descender sobre el contenido y alcance del acto administrativo, como una de las formas de manifestarse la administración pública; de erigirse como sujeto de derechos; capaz de ejercerlos y de contraer obligaciones.
Es bien sabido, que la administración pública, entendida ésta, como la administración del estado en general, comporta a la luz de la Constitución Nacional
Por tanto, este ensayo intentará, llevar a la convicción del lector, que, aún cuando la administración pública o estatal, tiene otras formas de manifestarse o de obligarse, tales como las operaciones, hechos administrativos, vías de hechos, etc, el acto administrativo, siempre es la forma de expresar la voluntad de la administración, ya sea para adoptar decisiones, declarar derechos, contraer obligaciones o enunciar conceptos sobre el establecimiento jurídico o integración del derecho en el ámbito social, económico y político dentro del funcionamiento del estado.
De tal modo que, desarrollaremos esta temática, iniciando con una breve reseña histórica del acto administrativo, las teorías sobre su existencia,la conceptualización que galopa, tanto en la ley como en la doctrina, para por último, concretar el ensayo, sobre los efectos jurídicos y materiales que provoca la expedición del acto administrativo, como forma unilateral de voluntad de la administración, descendiendo sobre la conclusión del tema y la fuente bibliográfica en que nos apoyamos.
DESARROLLO
I. RESEÑA HISTÓRICA DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Es indudable que el acto administrativo presupone la existencia de un actuar por parte de las entidades o autoridades, incluso de los particulares que cumplen una función eminentemente administrativa. Esta actuación, como es lógico, conlleva,o bien la creación, modificación o restricción de cargas y obligaciones a los administrados principales destinatarios de la misma; o bien les otorgan o extinguen derechos y beneficios. Esto significa, que las decisiones unilaterales que tome la administración y las personas privadas con funciones administrativas estatales, nacen dentro de un marco institucional legítimamente constituido, o lo que es lo mismo, en una órbita constitucional de separación de ramas del poder, de legitimidad de autoridades, de un ordenamiento jurídico vigente; y por supuesto, de destinatarios directos o indirectos de las decisiones de la administración. Este cuadro de legitimidad y vigencia se alcanza inicialmente en un Estado de Derecho.
Quizá por ello se ha sostenido, que el acto administrativo es una conquista del Estado de Derecho y de contera, que no puede existir un Estado moderno no sometido al derecho cuando menos en su estructuración orgánica y funcional, en el funcionamiento, la actividad ius- administrativa y el control jurisdiccional.
Para el jurista MARTIN MATEO (1), “EL surgimiento del acto en el sentido del derecho administrativo podemos localizarlo a partir de la Revolución Francesa.La Administración , desde el primer momento, estuvo dotada de una singular fuerza frente a los administrados. Para evitar la paralización del poder público se excluía la injerencia jurisdiccional frente a sus actos, como administración, dotándosele de exorbitantes poderes cuya utilización partía de la producción del acto, cuya efectividad llevaba insita aquellos poderes. EL sentido del Acto Administrativo, como límite del poder judicial va a modificarse y complementarse posteriormente marcándose el énfasis en la mejor defensa del particular frente a la administración, considerándose el acto administrativo como el foco de atención de las posibilidades defensivas de los administrados ante la administración”.
Estas apreciaciones del origen y sentido del acto administrativo nos informan preliminarmente que el acto no surgió en la actividad revisora, controladora y jurisprudencial de la jurisdicción especial ( o Contenciosa Administrativa como mas tarde se le denominó), como ha sido costumbre manifestarlo por un sector de la doctrina ius- administrativista, sino por el contrario, surge como una actividad que excluía toda posible injerencia del actuar judicial en la producción de decisiones de la administración pública ( inicialmente solo asimilada a la rama ejecutiva del poder público), así como en la actividad de la administración que ostenta un cúmulo de privilegios o potestades estatales, aun vigentes, tales como: la unilateralidad, la ejecutividad, la ejecutoriedad, e incluso la imposición por la fuerza de sus decisiones aun en detrimento de la voluntad de los particulares o administrados.
Por su parte, para el profesor LUIS ENRIQUE BERROCAL GUERRERO, (2) el origen del acto administrativo hay que concebirlo desde dos puntos de vista: El punto de vista jurídico y el punto de vista histórico: Para el primero, el acto administrativo nace como resultado mediato de la separación que se dió, con el estado de derecho, de las funciones del poder público: Legislativa, ejecutiva y jurisdiccional; y, de manera inmediata, es producto de la aparición y desarrollo del derecho administrativo como derecho autónomo, en virtud de una relación reciproca de causalidad, dado que el acto administrativo, se constituye en uno de los objetos sobre los que se desarrolla el Derecho Administrativo, al tiempo que, como institución jurídica se origina en el mismo derecho. Para el segundo, el acto administrativo se empieza a perfilar en los primeros años de la Revolución Francesa , mas exactamente entre 1790 y 1793, en virtud de la prohibición de juzgar las actuaciones de la administración que se le impuso a los jueces o tribunales, prohibición que se concretó en la Ley de 16 de fructidor del año III (3 de septiembre de 1795), entre otras disposiciones que le antecedieron, la cual, justamente, favorece la autonomía antes mencionada de la administración y, por tanto, de la limitación jurídica del acto administrativo. Sin embargo, en su materialidad y en el papel que cumple frente a la Ley , el acto administrativo tiene un antecedente inmediato en el estado monárquico, bajo la forma de actos como las llamadas en esa época Ordenanzas, denominación que, según informa ADOLFO MERLK (3), la terminología jurídica del estado absoluto tendía a utilizar para indicar preferentemente las disposiciones de carácter general decretadas por los órganos delegados del monarca, considerado órganos ejecutivos, mientras que el termino de ley se reservaba para las decisiones de la autoridad suprema del Estado, el monarca.
En síntesis el origen del acto administrativo, así como su posterior evolución, y aun su actual fortalecimiento se haya aparejado al surgimiento y evolución del estado de derecho, tanto en el derecho Administrativo Colombiano, como en el derecho Francés.
II. TEORÍAS SOBRE EL ACTO ADMINISTRATIVO
El Código Contencioso Administrativo, a partir de 1989, replanteó la concepción tradicional del acto administrativo, cuando menos en el origen y producción de la actividad administrativa y los órganos y funcionarios encargados de las mismas. La criteriología seguida para calificar o determinar si un acto jurídico es o no administrativo, no ha sido ni es unánime. Por tal razón, han surgido deferentes teorías o criterios que tratan de explicar desde cada una de sus ópticas, las razones para calificar o descalificar su naturaleza jurídica y su nomen iuris de acto administrativo. Sintetizaremos cada una de esas teorías enunciando su contenido por no ser el tema central y concreto del presente trabajo. Veamos:
III. 1 TEORIA ORGANICA O FORMAL
Esta teoría toma como fundamento esencial para calificar al acto administrativo, como el conjunto de trámites y etapas dirigidas para la formación del acto, la intervención de los sujetos en la creación y toma de la decisión, así como la concanetación de dichas etapas, la actividad de los sujetos en el procedimiento de expedición del acto y la forma normativa y rama del poder público que expide el acto jurídico.
Con base en estos predicamentos y en la vieja tripartición del poder público, los actos jurídicos serán legislativos, jurisdiccionales o administrativos, según se expidan por los parlamentarios en el congreso de la república o los jueces judiciales o colegiados en la rama judicial, o los emitan los miembros, las autoridades, las entidades, los organismos o las secciones administrativas de la rama ejecutiva del poder público, respectivamente.
En tal virtud, es acto administrativo si la decisión jurídica unilateral es proferida por una cualquiera de las autoridades, organismos o entidades administrativos pertenecientes a la rama ejecutiva del poder público.
Esta teoría se plasma en la Constitución del Estado de 1991, cuando en su articulo 103 expresa que las diferentes ramas del poder público, los órganos que las integran, así como los órganos autónomos independientes, cumplen funciones estatales, separadas pero armónicamente relacionadas a los efectos y fines del estado.
Sin embargo, hoy por hoy, en vigencia del reformado Decreto 01 de 1984, o Código Contencioso Administrativo, sostener que es el único criterio para calificar un acto jurídico de administrativo, es cuando menos, equivoco, pues, al tenor del articulo 1 y 83 del citado estatuto procesal, cualesquiera de las ramas del poder público, o los órganos de control, los organismos electorales e incluso los particulares que ejercen funciones administrativas emiten actos calificados de administrativos.
III. 2 TEORIA MATERIAL O DE CONTENIDO
Esta teoría nace en la Doctrina Gala
a) Si la situación jurídica que crea modifica o extingue es de carácter general se dice que el acto tiene un contenido de efectos erga – omnes, y tanto sus destinatarios son impersonales con contenido objetivo o estatutario .
b) Si la situación jurídica que crea, modifica o extingue es de carácter individual o subjetiva, se dice que el acto tiene un contenido de efectos inter partes, y por tanto, sus destinatarios son personas individualizadas o determinables, ya como beneficiadas u obligadas a sus efectos. En nuestro régimen jurídico Colombiano, y básicamente en nuestro Derecho Administrativo, el sentido de esta teoría clasifica a los actos administrativos en subjetivos o individuales; y actos administrativos generales o impersonales y de condición que tienen características tanto del acto subjetivo como del acto objetivo.
III.3 TEORIA FUNCIONAL O JURISDICCIONAL
Se caracteriza esta teoría por que delimita la naturaleza del acto con el control y revisión judicial por parte de la Jurisdicción Contencioso
En efecto, por regla general el Código Contencioso Administrativo, dispone que son actos administrativos todos los recurribles ante la jurisdicción Contenciosa Administrativa y previstos en los artículos 1, 82 y 83, entre los mas relevantes. Y, son actos recurribles ante la jurisdicción los que expresamente también se relacionan en el código citado, aun cuando nominativamente no se llamen actos administrativos, tales como los llamados actos políticos o de gobiernos que en esencia son una modalidad de actos administrativos.
Esta teoría fue defendida por el tratadista Francés, ANDRE DE LAUBADERE, y adoptada por el Consejo de Estado Colombiano y predicada por el tratadista LIBARDO RODRIGUEZ.
III.4 TEORIA DE LA JERARQUIA NORMATIVA
La teoría de la Jerarquía Normativa o Merkleliana surge en los estudios elaborados por el Austriaco Adolf MERKL, el cual retomó, los estudios, los principios y las teorías vertidas por la llamada “escuela normativista” del derecho, propuesta por su compatriota Hans KELSEN, cuando expresaba: “la noción de jerarquía de los actos juega papel capital en la construcción y la explicación del ordenamiento jurídico. Es a través de ella como se combinan, se ordenan y se armonizan, en el seno de un sistema juridico, las diferentes fuentes del derecho”.
Esta teoría sostiene que la Constitución (o ley fundamental Austriaca), constituye la base de todo el ordenamiento jurídico, y como tal, sobre esta se levanta, organiza y jerarquiza el resto del ordenamiento jurídico conformado por leyes parlamentarias y por normas jurídicas de órganos soberanos del Estado.
Las cuatro teorías o criterios que acabamos de reseñar sobre el origen del Acto Administrativo, son las mas relevantes dentro de la constelación de teorías que presentan, defienden y critican los diferentes tratadistas del Derecho Administrativo.
Los ius administrativistas Colombianos RODRIGUEZ y PENAGOS, se encargan en resaltar sus criticas sobre las teorías comentadas, por resultar algunas muy didácticas, otras muy limitadas o incluso con bases muy superficiales. Mas aún, dicen, estas observaciones ya se hacían desde la ley 167 de 1941, en la cual con algunas excepciones predominaba sobre los demás el criterio material y orgánico en la producción de actos administrativos.
Pero no obstante a lo anterior, se observa la aplicación mixta de las diferentes teorías expuestas para la calificación y determinación del origen de los actos y las funciones como administrativas. Nuestro régimen jurídico no se haya matriculado en forma exclusiva y excluyente a ninguna teoría o criterio para la determinación y nominación de actos administrativos, por ello, el operador jurídico Colombiano, deberá en cada caso aplicar la teoria procedente según el contenido, la forma, los efectos jurídicos, la jerarquización de las normas y la imputabilidad o no del acto jurídico para saber si se haya o no ante un acto administrativo, siempre y cuando, el ordenamiento jurídico vigente no lo haya hecho expresa o tácitamente.
IV CONCEPTUALIZACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Muy a pesar de que el Decreto Ley 01 de 1984, en su articulo 83, definía el acto administrativo como las conductas y abstenciones capaces de producir efectos jurídicos, y en cuya realización influyen de modo directo e inmediato la voluntad o la inteligencia, hoy por hoy, en vigencia del Código Contencioso Administrativo, modificado por el Decreto Ley 2304 de 1989 y la Ley 446 de 1998, abandona toda definición tanto de acto administrativo como de institución jurídico administrativa, para denominarlos expresamente, pero sin entrar a definirlos. Deja esta actividad a la Doctrina y a la Jurisprudencia cuando unos y otros deban analizar, estudiar o aplicar la figura Jurídico Administrativo.
En efecto, y para la concreción del objeto del presente estudio, enunciaremos la definición que el Consejo de Estado Colombino ha hecho del acto administrativo citado por el profesor LUIS ENRIQUE BERROCAL GUERRERO, (5), cuando expresa: “ según el concepto doctrinal y jurisprudencial tradicionalmente reconocido, se entiende por acto administrativo la expresión de voluntad de una autoridad o de un particular en ejercicio de funciones administrativas, que modifique el ordenamiento jurídico, es decir, que por si misma cree, extinga o modifique una situación jurídica.
A su vez, en Sentencia de 3 de diciembre de 1975, la sección primera del Consejo de Estado, esbozando un criterio orgánico o subjetivo manifestó: Todo aquel que emana de un órgano administrativo del Estado, de donde dedujo que si así se asumía su definición su teoría se reduce a investigar cuales órganos del estado tienen la calidad de administrativos, por oposición a otras ramas del poder público (Legislativos y Judicial) y por oposición también a los organismos privados.
Sin embargo, los tratadistas ESTEBAN MORA CAICEDO y ALFONSO RIVERA MARTINEZ, en su obra DERECHO ADMINISTRATIVO y PROCESAL ADMINISTRATIVO, al intentar una definición de los actos administrativos anota: “ para GORDILLO, los actos administrativos son las decisiones, declaraciones o manifestaciones de voluntad o de juicio emitidos por la administración. Para DROMI, es toda declaración unilateral de la administración, efectuada en ejercicio de la función administrativa, encaminada a producir efectos jurídicos. Para GARCIA DE ENTERRIA y FERNANDEZ, acto administrativo es la declaración de voluntad, de juicio o deseo, realizada por la administración en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria.
En síntesis, y sin pretender enunciar la conceptualización del acto administrativo desde el ámbito del derecho comparado, es incuestionable que tanto tratadistas como corporaciones judiciales, coinciden en afirmar que en el acto administrativo se encuentra insta la declaración de voluntad como forma de manifestarse la administración pública en el ejercicio de sus funciones administrativas; de tal modo que pasaremos de inmediato al estudio y análisis del tema central de nuestro trabajo.
V. EFECTOS JURÍDICOS Y MATERIALES QUE PROVOCA LA EXPEDICIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO COMO FORMA UNILATERAL DE VOLUNTAD DE LA ADMINISTRACIÓN.
Para el Francés George VEDEL (6), “ las prerrogativas del poder público, la mas característica sin duda alguna, es el privilegio que tiene la administración de tomar las decisiones ejecutorias, es decir, de proferir actos unilaterales que crean derechos y obligaciones en provecho o a cargo de terceros, sin el consentimiento de estos, y de ser ejecutados por la fuerza por la administración”.
Nótese que en dicha definición no solo se plantea los rasgos característicos de los actos administrativos, tales como unilateralidad, obligatoriedad, origen, modificación y extensión de derechos, etc. sino, que se deja claro la naturaleza de acto jurídico al que denominamos administrativo que produce efectos jurídicos y materiales pero que goza de una condición espacialísima: ser una prerrogativa o privilegio del poder público.
En tal sentido el profesor PENAGOS (7), concibe igualmente el acto administrativo como la manifestación de la voluntad del estado que crea, modifica o extingue una situación en forma unilateral; y tal como lo expresamos en el desarrollo de esta temática que el acto administrativo no solamente era la única forma de manifestación de voluntad de la administración, sino que con el coexistía las operaciones administrativas, los hechos administrativos o las vías de hechos, que se han reputado como una manifestación antijurídica del poder del estado o de las facultades administrativas que por su ilicitud constituían la negación misma del acto administrativo. Recuérdese que en nuestro establecimiento jurídico vigente solo puede hablarse de vías de hecho cuando la administración obra en el ejercicio de un pretendido derecho que no tiene, o cuando en ejercicio de un derecho que realmente tiene obra con ausencia total del procedimiento legal o aplicable distinto al señalado por la ley.
En síntesis, si para el profesor GARCIA TREVIJANO GARNICA, la manifestación expresa de la voluntad concurre cuando esta se exterioriza directamente a través de la palabra, escrito o signos convencionales, de manera clara y terminante, la manifestación de la administración pública es siempre originada en su declaración de voluntad; es decir, indistintamente que se trate de hechos administrativos, operaciones administrativas, contratos administrativos, vías de hechos o actos administrativos, tales prerrogativas llevan insta la declaración de voluntad de la administración, ya sea unilateral o bilateral, expresa o tácita, con efectos jurídico y materiales propios, definidos, determinados o determinables.
CONCLUSION
Al desarrollar el tema de nuestro trabajo estudiamos de manera superficial las diferentes teorías que existen con respecto a la conceptualización del acto administrativo; en principio, se puede concebir tal estudio como un tema aislado del objeto del ensayo; sin embargo, sus contenidos conceptuales y criteriológicos son fundamentales para la concepción del acto administrativo como forma de manifestación de la administración. Es decir, no es que dicha manifestación de voluntad sea alterada o modificada de acuerdo a la órbita conceptual que se tenga de la esencia del acto administrativo, si no, que por el ámbito de aplicación del mismo, se hacía necesario concebir el criterio teórico de la conceptualización para determinar los alcances de la declaración de voluntad administrativa manifestada ya sea en un acto de contenido impersonal, general o abstracto, o en uno de contenido subjetivo, concreto o particular.
Por otra parte se concluye de manera inexorable, que la declaración de voluntad a través de la palabra, o escritos, o signos, es la manera original de manifestarse la administración pública en todas las ramas del poder público. Por cuanto tales declaraciones de voluntad no solo le son propias a la rama ejecutiva del poder público, si no, que le es propia igualmente a la rama legislativa y judicial.
Dentro de las manifestaciones de la administración pública, tales como: actos administrativos, operaciones administrativas, hechos administrativos, contratos y vías de hechos, todas estas instituciones administrativas, llevan insta la declaración de voluntad, ya sea expresa o tácita, unilateral o bilateral, como el elemento básico de expresión de las entidades que conforman la administración del estado.
